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词条名：十八亿亩红线词条类别：土地百科上一条：上海市房地产登记条例下一条：土地法修改

十八亿亩红线

全国耕地总数目要至少保持在18亿亩以上。决不能因为城市化、及工业化过程而使耕地大量减少。是经过科学计算得出的，保持我国粮食安全稳定的耕地总数。

目

录

　　1 18亿亩红线的由来

　　1996年，中国的耕地数量是19.51亿亩，但到2006年10月31日，中国的耕地面积已降至18.27亿亩，10年间中国的耕地少了1.24亿亩，人均耕地面积也由1.59亩降到1.39亩。面对现实，人们有理由担心，按照这样的减少速度，中国的耕地还能不能养活中国人？

　　2006年春天，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。

　　2006年9月6日，在国务院召开的第149次常务会上，国土资源部上报的《全国土地利用总体规划纲要》没有获得通过。会议作出了暂缓批准《纲要》的决定，国务院领导要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。

　　2008年8月13日，国务院审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，纲要重申要坚守18亿亩耕地的“红线”，提出到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

　　18亿亩是根据五组数据测算出来的：

　　第一，耕地数。美国卫片测出中国耕地有21亿多亩，国家土地管理局调查测算后得出，净耕地数量是19.7亿亩。

　　第二，人口数。根据权威部门预测，到2040年或2050年，人口高峰为15亿～16亿。届时城市人口有10亿多，农村人口5亿左右。

　　第三，城乡建设用地数。当时城乡建设用地有3.8亿亩，参照当时美、日等发达国家实际占用水平，根据前几年城乡建设新占用土地中耕地与非耕地比例，到2040年，城乡建设用地还要占用耕地2亿多亩。还有退耕、灾毁等减少耕地1亿多亩。

　　第四，耕地后备资源数。全国适宜开发耕地的资源，包括农田整理、废弃地整治，满打满算有2亿多亩。第三与第四组数据增减相抵，到2040年，能保有耕地18亿亩。

　　第五，粮食需求数。按世界中等发达国家人均消费水平，参照世界粮农组织提出的每人每日需要的食物热量（中等需要量），每年人均需要粮食500公斤，15亿人需要7500亿公斤。但是我国粮食总产量多年徘徊在5000亿公斤。如果能提高土地质量和农业科技水平，50多年时间，增加2500亿公斤粮食量是可能的，18亿亩耕地保15亿或16亿人吃饭还是可以的。

　　2 18亿亩红线何时开始

　　2005年，我国开始第三次土地利用总体规划修编。“编制第三次土地利用总体规划的时候第二次全国土地调查刚要开始，所以规划编制的时候用的是老数据，即当时的耕地面积为18.3亿亩。”董黎明说，这个数据也成为了后来划定“18亿亩耕地红线”的依据之一。

　　2006年3月14日，在十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。“这是"红线"一词首次出现在官方公开的文件之中。”董黎明称。

　　2007年3月5日，第十届全国人民代表大会第五次会议召开，时任国务院总理温家宝说：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。”

　　随后，在2008年10月《第三次土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中，则提出全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，用意之一便是保证粮食安全：到2010年和2020年，我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿，2033年前后达到高峰值15亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地。

　　“在这个问题上，还有农业部的一些计算数据，按照15亿人的消费，要生产6万亿吨粮食，所以粮食播种面积要达到16亿亩，才能维持这个阶段中国人口的消费，剩余2亿亩则要考虑经济作物的种植。”董黎明说。

　　当月，在党的十七届三中全会上也明确提出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”

　　中央在“红线”提出之后，对土地违规进行了一系列的整顿。据国土资源部公布数据显示，2006年，全国因为土地违法违规受到党纪政纪处分的干部有3094人，其中501人被追究刑事责任，还处理了两名省级干部。2007年1至8月，在土地违法案件的查处当中，给予党纪政纪处分的有893人，追究刑事责任的245人。

　　在“18亿亩耕地红线”提出之后的一段时间，我国耕地保护取得了显着成效，全国耕地净减少量不断大幅度降低，从2004年的1422万亩到2005年的542万亩，2007年则降到了61万亩。

　　3 坚守18亿亩耕地红线

　　问：为什么要实行最严格的耕地保护？

　　韩俊：我国的基本国情和严峻的耕地保护形势决定了必须实行最严格的耕地保护制度。

　　我国实行土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，对基本农田实施特殊保护，近年来又出台了强化对耕地保护的政策。虽然近年来非农建设占用耕地规模逐步下降，城镇和园区等各类建设大量圈占土地的势头得到了初步遏制。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变，耕地保护的利益补偿等长效机制还不健全，地方政府、农村集体经济组织和农民对耕地保护的积极性尚欠缺。

　　我国人均耕地少，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地，保障国家生态安全，需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。而现实中耕地保护的效果并不尽如人意，优质耕地流失速度惊人。而且我国耕地后备资源潜力只有2亿亩左右，60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，制约了我国耕地资源补充的能力。

　　同时，我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也将需要调整一些耕地。今后建设用地的供需矛盾更加突出，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。

　　要构建激励与约束机制

　　问：如何落实“最严格的耕地保护制度”？

　　韩俊：这主要应从三个方面来落实：

　　一是层层落实责任。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。此外，职能部门应逐步建立耕地保护数据库，实现国家、省、市、县四级数据库系统的互连互通和数据的网络传输；建立耕地保护电子台账，健全耕地的图、表、册等档案资料，切实将耕地和基本农田保护责任逐级落实到地方政府、村组和农户。要构建激励与约束机制，注重采用经济手段调动地方政府特别是广大农民保护耕地的积极性。

　　二是强化耕地占补平衡的法定责任。落实好建设用地项目补充耕地与土地整理复垦开发项目的挂钩，建立补充耕地储备库和台账管理等制度；在新一轮土地利用总体规划修编和年度计划指标分配时，应充分考虑当地耕地后备资源状况、补充耕地潜力等因素；要防止和杜绝只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象发生。

　　三是划定永久基本农田，建立保护补偿机制。在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用。

　　减少建设用地的增量

　　问：建设用地的供需矛盾如何解决？

　　韩俊：土地是人类生存发展的基础，也是立国安邦的基本要素。随着我国工业化、城镇化进程加快，经济社会发展已经进入土地供需矛盾凸显期。

　　实行最严格的节约用地制度，是解决保障城镇化、工业化用地和保护耕地矛盾的客观要求。我国城镇化、工业化处于快速发展阶段，据预测，到2010年和2020年，城镇化率将分别达到48%和58%，工业和城镇建设用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。我国城乡建设低效、粗放利用土地较为突出。城市人口集聚对土地消耗的代价偏大，非农产业用地增长与经济总量的增长不相称。我国城市市政公用设施用地规模偏大。不少城市重外延拓展，轻内涵提高，盲目贪大求洋。有的城市热衷于大拆大建的“面子”工程、“形象”工程和“政绩”工程，建了不少脱离实际的宽马路、大广场、大草坪。不少城市忽视对存量土地的整理和挖潜，频繁调整行政区划，不切实际地扩大城市边界和规模。

　　在耕地面积持续减少的情况下，解决耕地和建设用地争地矛盾的根本办法，是节约、集约利用建设用地，在保证必要的建设需求的前提下，减少建设用地的增量。

　　必须转变用地方式

　　问：“最严格的节约用地制度”如何落实？

　　韩俊：实行最严格的节约用地制度，必须转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，促进土地利用模式创新和土地利用效率提高，以土地供应的硬约束来促进经济发展方式根本转变。

　　一是严格控制新增建设用地规模。必须强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。

　　二是积极盘活存量建设用地。加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发。积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，推广各类建设节地技术和模式。

　　三是积极拓展建设用地新空间。在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。

　　四是控制城镇工矿用地和各类工程用地过快扩张。优化各类交通、水利设施、能源产业用地规模、结构与布局，严格工程项目建设用地标准。

　　五是引导城镇用地内部结构调整。合理调整城镇用地供应结构，优先保障基础设施、公共服务设施、廉租住房、经济适用住房及普通住宅建设用地，增加中小套型住房用地，切实保障民生用地。

　　六是从严控制村镇建设规模。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。合理引导农民住宅相对集中建设，加强对空心村用地的改造。

　　3.1 为粮食安全重申“十八亿亩红线”

　　1996年《中国的粮食问题白皮书》上首次提出我国粮食自给率不低于95%的目标，2008年《国家粮食安全中长期规划纲要》再次明确提出，我国粮食自给率要稳定在95%以上。根据国土资源部与国家相关部门的测算，耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率将下降1个百分点。

　　“保证这个自给率就是保证粮食安全。”董黎明说。在去年12月23日召开的中央农村工作会议上，粮食安全的议题便与坚守18亿亩耕地红线紧紧地捆绑在了一起，提出要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，且更有“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”的形象表述。

　　此外，中央城镇化工作会议在肯定改革开放以来城镇化成果的同时，也提出提高城镇建设用地利用效率。最新发布的第二次全国土地调查的主要数据显示，全国耕地面积为13538.5万公顷（20.31亿亩），在耕地18亿亩“红线”之上。但国土资源部副部长、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室主任王世元强调，适宜稳定利用的耕地仅在1.2亿多公顷左右，约为18亿亩多。“我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。”