再过一周，养老金将要迎来重大变化
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6月13日，国务院正式发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(以下简称《通知》)。《通知》明确，7月1日起正式实施养老保险基金中央调剂制度。
日前，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（下称“《通知》”），决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。人力资源和社会保障部副部长游钧表示，养老保险基金收支总体运行较为平稳，但省际之间基金不平衡的问题日益严重，需要进一步提高统筹层次，在全国范围对基金进行适度调剂。
事实上，养老保险基金全国统筹曾多次被探讨。去年全国两会期间，政府首次公开提及建立养老保险基金中央调剂制度。但是，至于按照多少比例进行统筹、征缴基数，以及基本养老保险基金已经穿底的地区是否上缴等问题一直无定论。如今，靴子终于落地。
《通知》明确，我国将通过实行部分养老保险基金中央统一调剂使用，合理均衡地区间基金负担，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。
具体来说，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。[编者注：某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例。其中，各省份职工平均工资，为统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资；而各省份在职应参保人数，暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值为基数核定。
《通知》确定的拨付方案为：中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金全部拨付地方。中央调剂基金按照人均定额拨付，某省份拨付额为“核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额”。
可见，中央调剂基金制度设计并未像此前业界预期的那样，对“穿底”或发放困难的省份给予更多倾斜。
“根据这一办法，离退休人数多的省份得到的拨付资金也多，经初步测算，经济发展水平、财力状况、抚养比情况相似的省份，贡献或者受益的金额是大体相当的。”游钧还特别提到，建立基金中央调剂制度以后，中央财政对各地的补助政策和方式不变，不但不会减少，还会继续加大补助力度。中央财政要给予地方补助，省级政府仍然要承担扩面征缴、确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。
游钧在解读《通知》时指出，随着我国城镇化、就业多样化、人口老龄化加快，各地抚养比差距扩大，省际之间基金不平衡问题日益严重。一些地方养老金按时足额发放面临挑战，需要从目前的省级统筹上升到国家统筹。
随着我国人口老龄化的加快，就业形式多样化，特别是流动性加强，劳动力由中西部向东部流动特征明显。游钧介绍，去年全国企业职工总抚养比是2.73：1，也就是2.73个在职人员抚养一个退休人员。由于各地区的人口结构、经济结构不同，省份之间差异较大，最高的广东超过了8：1，最低的黑龙江不到1.3：1，在职人员已经养不起离退休人员了。
“虽然目前全国养老保险累计结余资金有4.14万亿元，但其中近2/3都集中在东部地区少数几个省份。”游钧表示，由于人口抚养比差异等原因，省际之间基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，累计结余最多的7个省份占全部结余的三分之二，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。
人社部此前发布的《中国社会保险发展年度报告2016》显示，2016年，养老保险基金结余最高的广东省高达7258亿元，占总结余的19.6%。黑龙江的企业职工养老保险基金当期收不抵支320亿元，加上2015年的累计结余88亿元，2016年的累计结余为-232亿元。这意味着，在2016年，基本养老金结余最高的广东与结余最低的黑龙江两地养老金结余差额就已接近7500亿元。
对于部分出现养老保险基金当期收支缺口的省份而言，养老金中央调剂制度无疑是一个利好。那么，对于中央调剂金制度中的“贡献省”而言，会否影响企业及退休人员待遇？
对此，游钧解释道：“因为作为企业和职工个人的缴费，仍然按照现行政策执行，不需要额外多缴费。建立基金中央调剂制度，主要是在省际之间进行资金余缺的调剂。全国养老保险基金当期收支总量并没有发生任何变化，不会增加社会整体负担，不会提高养老保险缴费比例。这叫‘前台不动、后台调整’。”
另外，为避免地方过度依赖中央，中央调剂金制度设立了明确的激励和约束机制。《通知》特别提出，各地在实施养老保险中央调剂基金制度之前累计结余原则上都留存地方，用于本地区养老保险基金余缺的调剂。养老保险基金缺口由地方政府承担，省级政府要切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。同时，还要健全考核奖惩机制，通过考核，对工作业绩好的省份进行奖励，对出现问题的省份以及相关责任人进行问责。
据游钧介绍，目前我国地区发展不够平衡，各地的缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异，很难一步实现理想化基金统收统支的全国统筹模式。较稳妥的办法是从较低比例起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步，来缓解省际之间、地区之间的养老保险基金不平衡的矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性。在此基础上，逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。
在中国养老金融50人论坛成员、武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授看来，将有限的基本养老保险基金分散存放在全国2000多个统筹单位，这种“地方割据”的局面，不仅使得养老金结余无法在全国范围内发挥互助共济、余缺调剂的作用，而且大幅增加了养老金的行政管理成本，从县市到省级政府的基金归集成本高、难度大，制度漏损多，再加上基本养老保险基金结余是本地重要的金融资源之一，基金结余大省的委托投资意愿并不强。
董登新表示，与其归集困难重重，不如全国统收统支。尽量缩短中央调剂金制度的过渡期，结束地方割据，打破地方封锁，真正实现全国“大一统”的基本养老保险制度。为什么要建立养老基金中央调剂制度？这一制度的实施将会改变些什么？又会对个人产生哪些影响？对此，中国经济导报记者采访了相关专家。
养老保险基金中央调剂制度是指在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立中央调剂基金，对各省养老保险基金进行适度调剂。人力资源与社会保障部副部长游钧在日前的国务院政策例行吹风会上表示，之所以建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，主要是为确保我国养老保险制度安全可持续发展，确保企业离退休人员的养老金按时足额发放。按照党的十九大精神和社会保险法的要求，先建立基金中央调剂制度来均衡地区间养老保险基金的负担，然后逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。
其实，中央对提高基础养老金统筹层次的呼吁提出已久，为响应号召，一些地区根据自身情况采取了不同的措施，但统筹层次大多集中在县级统筹和市级统筹层面。即便随后又建立了省级统筹的相关制度，收效也并不理想。据人社部及有关部门评估，目前达到省级统筹标准的仅有25个省级单位，其中具备真正意义上较为规范省级统筹标准的，仅有北京、上海、天津、陕西和福建5省市。
中国老龄科学研究中心副主任党俊武接受中国经济导报记者采访时表示，从我国总体的养老保险基金情况来看，存在着地区间发展不平衡的现象，东部地区基金结余情况较明显，中西部尤其是老工业区的一些地方养老保障基金吃紧甚至出现亏空的迹象。因此，在他看来，国家此时提高养老保障基金统筹层次，将基金进行全国统一筹集和使用，可更好体现保险的规模效应，对应对人口老龄化问题也具有全局性的战略意义。
数据显示，2017年，全国养老保险基金总收入3.3万亿元，总支出2.9万亿元，年末累计结余4.1万亿元。从基金收支情况来看，总体收支平衡、收大于支，能够确保基本养老金按时足额发放。但由于人口抚养比差异等原因，省际间基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，累计结余最多的7个省份占全部结余的2/3，而辽宁、黑龙江等部分省份已出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。因此，省际间基金不平衡问题靠省级统筹已难以解决，需要进一步提高统筹层次，在全国范围内对基金进行适度调剂。
国家发展改革委宏观经济研究院社会所研究室副主任邢伟接受中国经济导报记者采访时表示，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度为推进养老保险全国统筹迈出了关键一步，由于我国地区发展不平衡，通过逐步统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等措施，最终将实现养老保险各项政策的全国统一，推动实现基本养老保险制度可持续发展。
从我国养老保险调剂制度的既往历程不难看出，要想实现养老基金的中央调剂并非易事，这一目标如何来实现？钱从哪里来？如何在保证基金结余地区具有积极性的同时兼顾公平？这些问题都迫切需要落实。
对于钱从哪里来的问题，《通知》明确，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。各省市上解数额的多少主要取决于上解工资和在职应参保人数这两项指标。
其实，由于地区经济发展的差异，党俊武认为，养老基金中央调剂最大的难点在于如何解决不同地区养老金结余的利益问题。各地对养老金的中央调剂都有着自己的考虑：对于如黑龙江等出现养老金亏空的省份而言，更在意如何实现收支平衡，而对于广东这样养老金有结余的省份而言，则担心自己的盈余填补了别人的“窟窿”，因此缺乏积极性。对此，党俊武表示，解决这一问应从全国一盘棋的角度考量，而不应过度局限于地方。而如何打消养老基金结余地区的顾虑，同时避免基金亏空地区产生依赖思想，成为实施养老基金中央调剂必须要面对的问题。
事实上，建立中央调剂制度，各地最关心的是上解和下拨的具体办法是否合理，能否体现激励和约束机制。对此，邢伟表示，此次中央调剂制度在构建理念、制度设计和具体实施等方面均体现出较强的激励和约束机制。他认为，激励主要体现在，计算上解资金采用的上解基数和人数不受各地实际征缴收入的影响。《通知》规定，上解的资金根据核定的上解工资基数和上解人数计算，与各地实际征收基金的多少并不挂钩。因此，各地经过扩面征缴，多征缴的资金可以留在本省使用，体现了对地方扩面、征缴工作的鼓励。同时，拨付时对各省的离退休人数进行核定，也形成了对各地基金支出管理不到位的强有力的约束。根据这个办法，职工平均工资水平高、参保职工和就业人数多的省份上解的资金就较多，离退休人数多的省份得到的拨付资金也多。
另外一方面，在邢伟看来，约束机制还体现在明确中央和省级政府的责任方面。《通知》明确，中央政府的主要责任是给各地中央财政补助和拨付中央调剂资金。“自1998年以来，中央财政对地方企业职工基本养老保险基金持续给予补助，并且每年补助力度都在加大，去年补助额达到4400多亿，今年还要增加，对各地确保养老保险按时足额发放给予了有力支持。”游钧介绍说。
对于省级政府的约束，是将各省（市、自治区）养老保险基金中央调剂制度落实等情况列入省级政府工作责任制考核内容，对出现问题的省级政府及相关责任人进行问责。邢伟表示，明确省级政府承担确保基本养老金按时足额发放和弥补基金缺口的主体责任，建立健全省、市、县基金缺口分担机制，可促使省级政府更好推动中央调剂制度的落地实施。
不过，尽管如此，邢伟认为，在中央调剂制度实施过程中，除了“少交多得”的担忧，可能还会面临其他难点。“在政策执行初期，各地在财政责任落实上还需要一定的适应期，一步到位暂时还有难度。”他举例说，另外，还可能会出现养老保险费征收不到位、不及时的现象，养老保险基金结余较多地区扩面征缴的积极性会降低，从而削弱了中央调剂制度的功能作用。
因此，为防止以上问题发生，确保中央调剂制度顺利实施，确保养老基金充足安全，邢伟建议，还应采取以下措施：一是改进养老保险基金的投资管理，在保证基金安全性和流动性的基础上，提高基金投资的收益率。二是进一步做好养老保险基金的扩面征缴工作，做到应缴尽缴，切实提高实际覆盖率和征缴率。
此外，为应对老龄化加速带来的巨大挑战，党俊武认为，养老保险基金实现中央调剂只是第一步，在此基础上，除了从3%的上解比例逐步提高外，还应继续逐步推进养老金费率的下降，从而激发企业发展活力，有利于养老金的征收和实现保值增值良性循环。
至于对养老基金中央调剂制度的调整，是否会增加企业负担从而导致个人负担加重的问题，游钧的回答是否定的。
“由于中央调剂基金由各省养老保险基金上解的资金构成，作为企业和职工个人的缴费仍然按照现行政策执行，无需额外多缴费。建立基金中央调剂制度，主要是在省际间进行资金余缺的调剂。全国养老保险基金当期收支总量并未发生变化，不会增加社会整体负担、不会提高养老保险缴费比例。”游钧表示，另外，建立基金中央调剂制度后，不改变现行养老保险待遇的计发办法和调整办法，因此退休人员的个人待遇也不会受到影响。
此外，对于基金的安全问题，游钧解释，中央调剂基金是养老保险基金的组成部分，纳入中央级社会保障基金的财政专户，实施收支两条线管理，专款专用，不得用于平衡财政预算。各地从本省的养老保险基金中上解的中央调剂基金中央一分不留，按照统一的核算办法全部拨付给各地，纳入到各地养老保险基金中，用于确保基本养老金发放。下一步，人社部还将会同有关部门对中央调剂基金加强管理和监督，确保基金安全。
人力资源和社会保障部副部长游钧表示，中央调剂基金是由各省的养老保险基金上解的资金构成的。作为企业和职工个人的缴费仍然按照现行政策执行，不需要额外多缴费。全国养老保险基金当期收支总量并没有发生任何变化，不会增加社会整体负担、不会提高养老保险缴费比例。
建立基金中央调剂制度以后不改变现行的养老保险待遇的计发办法和调整办法，所以它不会影响退休人员的个人待遇，通过建立基金中央调剂制度能够增加养老保险制度的整体抗风险能力，各地的养老金按时足额发放就更有保障。
中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚表示，建立养老保险基金中央调剂制度，通过中央调剂基金筹集、基金拨付、基金管理等多种渠道和手段，将有利于缓解或逐步解决部分困难地区特别是退休人员赡养比较高的地区企业职工基本养老保险基金当期征缴收不抵支的问题，从而有利于促进全国企业职工基本养老保险制度的可持续发展。”
